¿EL MEJOR ALUMNO? Santa Fe
Por: Juan Carlos Espíndola – Director del Instituto de Inteligencia de #El Analista.
Oportunamente se señaló en esta columna que la Ley de Inteligencia conforma junto con la Ley de Defensa Nacional y la de Seguridad Interior una triada que son la base legislativa del Sistema de Defensa y Seguridad de nuestro país.
La Ley 23.554, de Defensa Nacional, fue promulgada en 1988, luego de ser aprobada primeramente por la Cámara de Diputados en sesiones extraordinarias y finalmente por la Cámara de Senadores. Esto respondía a una necesidad de ordenar el sistema de defensa nacional el cual se encontraba derogado de hecho, desde el retorno a la democracia en 1983.
Mientras la Ley de 20.059, de Seguridad Interior, fue sancionada en 1991, luego de un amplio consenso entre los bloques legislativos, que asimismo respondía, entre otros factores, a una manifestación mediática proveniente de los reclamos de la sociedad ante el crimen de Maria Soledad Morales en Catamarca en 1990.
Por último, mucho tiempo después, 10 años para ser exactos, se logró el grado de acuerdos necesarios en el cuerpo parlamentario para la aprobación de la Ley de Inteligencia Nacional, la 25.520, que posteriormente sufrió modificaciones sustanciales en 2015 y en 2024, mediante Ley y Decreto, con la creación de la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) y el retorno de una nueva Secretaria de Inteligencia del Estado (SIDE).
En todos los casos se requirió conformidad de los distintos bloques parlamentarios. Esto no solo aseguro la legalidad de la norma, sancionada como Ley, sino que también le da legitimidad. El Congreso representa al Pueblo (Diputados) y a las Provincias (Senadores), lo que ha llevado a que, mas allá de críticas de algún sector u otro a puntos específicos, estas leyes no hayan tenido que ser tratadas por el Poder Judicial por ser señaladas como inconstitucionales o vetadas por el Poder Ejecutivo por ir en contra la administración del Estado que ejerce.
Este camino, el tramite legislativo en el Congreso, es la mejor opción para temas tan sensibles y estructurales como los mencionados.
Posteriormente vimos que del Sistema de Inteligencia Nacional se desprende el Subsistema de Inteligencia Criminal (SICRI)1. Podría decirse que producto de un error u omisión este nació de la Ley de Seguridad Interior en vez de la Ley de Inteligencia Nacional, pero producto de distintos convenios entre el Gobierno Nacional y las Provincias el SICRI tomo forma y dimensión.
Sin embargo, una provincia, la única hasta ahora, ha dado un paso crucial en la legalidad y legitimidad de su sistema de inteligencia criminal, la provincia de Santa Fe.
El mejor alumno
El 28 de Diciembre de 2023, con el impulso del Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe, la Cámara de Senadores provincial aprobó la sanción definitiva de la “Ley de Inteligencia” que le otorga un marco legal al sistema de investigación criminal de un distrito marcado por el narcotráfico.
De esta manera, Santa Fe se convirtió en la primera provincia que tiene un organismo de inteligencia propio, después de haber sufrido durante años de escándalos, conflictos y denuncias de corrupción y espionaje ilegal que involucraron a funcionarios y fuerzas de seguridad.2
Por lo expuesto, continuando con nuestra descripción del Subsistema de Inteligencia Criminal, en esta edición analizaremos la Ley 14.246 de la Pcia. de Santa Fe, que establece el Sistema de Inteligencia y Análisis para la Prevención del Delito.3
Al estar ante una ley considero que lo mas acertado para el análisis es la comparación directa con la Ley Nacional:
Objeto
| Ley de Santa Fe | Ley Nacional |
| Establecer las bases jurídicas, orgánicas y funcionales que regulen la actividad de producción y gestión de información para la prevención del delito, conforme la Constitución Nacional, la Constitución Provincial, los Tratados de Derechos Humanos suscriptos nacionalmente y los que se suscriban con posterioridad a la sanción de la presente y a toda otra norma que establezca derechos y garantías. | Tiene por finalidad establecer el marco jurídico en el que desarrollarán sus actividades los organismos de inteligencia, conforme la Constitución Nacional, los Tratados de Derechos Humanos suscriptos y los que se suscriban con posterioridad a la sanción de la presente ley y a toda otra norma que establezca derechos y garantías. |
Ambas leyes poseen el mismo objetivo y finalidad. La Ley Nacional se limita a “el marco jurídico”, mientras la Provincia señala las bases “orgánicas y funcionales”, sin embargo, este aspecto luego es desarrollado en la Ley 25.52
Definición
| Ley de Santa Fe | Ley Nacional |
| Se entiende por Sistema de Inteligencia y Análisis para la Prevención del Delito la actividad consistente en la producción, obtención, reunión, sistematización y análisis de la información, referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que puedan afectar la seguridad de la Provincia, sus habitantes, empresas e instituciones para producir conocimiento destinado a orientar la formulación y ejecución de políticas en materia de seguridad pública, ciudadana y democrática. (Art. 2) | Inteligencia Nacional a la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, riesgos y conflictos que afecten la Defensa Nacional y la seguridad interior de la Nación, así como las oportunidades para la consecución de los intereses estratégicos de la Nación. (Art. 2 Inc. 1) Inteligencia Criminal a la parte de la Inteligencia referida a las actividades criminales específicas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, afecten la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional. (Art. 2 Inc. 3). Sistema de Inteligencia Nacional al conjunto de relaciones funcionales de los organismos de inteligencia del Estado Nacional, dirigido por la Secretaría de Inteligencia a los efectos de contribuir a la toma de decisiones en materia de seguridad exterior e interior de la Nación. (Art. 2 Inc. 5) |
En este punto la definición de la ley provincial se limita a Inteligencia Criminal, por lo que engloba varias definiciones de la Ley Nacional, pero se puede observar la similitud entre las mismas. La ley de la Provincia destaca que el proceso de inteligencia es “para producir conocimiento”, un concepto que hemos visto en esta columna. Asimismo, menciona el término “Sistema” pero enlista una serie de actividades y no de “relaciones” como la Ley Nacional.
Autoridad de aplicación
| Ley de Santa Fe | Ley Nacional |
| La autoridad de aplicación es el Ministerio de Justicia y Seguridad o el organismo que en un futuro lo reemplace. | Sistema de Inteligencia Nacional al conjunto de relaciones funcionales de los organismos de inteligencia del Estado Nacional, dirigido por la Secretaría de Inteligencia a los efectos de contribuir a la toma de decisiones en materia de seguridad exterior e interior de la Nación. (Art. 2 Inc. 5) La SECRETARÍA DE INTELIGENCIA DE ESTADO (SIDE) será el órgano superior del Sistema de Inteligencia Nacional. (Art. 7) |
En este punto se puede señalar que la ley de la Provincia delega la conducción en el Ministerio de Justicia y Seguridad porque se trata de un Sistema de Inteligencia Criminal, a diferencia del Nacional que es más amplio y abarca otros aspectos. En este sentido se considera un acierto la formula “o el organismo que en un futuro lo reemplace” ya que la composición de las carteras ministeriales depende de la decisión política de turno y las funciones de actual Ministerio podrían ser divididas o absorbidas.
Prohibiciones
| Ley Santa Fe | Ley Nacional |
| Queda prohibida la obtención, producción, almacenamiento de datos e información de las personas por razones étnicas, religiosas, ideológicas, de género, políticas, de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, empresariales, cooperativas, asistenciales, culturales y laborales, en especial la periodística, como así también por cualquier actividad lícita que desarrollen en su ámbito privado. Asimismo, las personas que actúen en el marco de la presente ley no podrán realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, ni cumplir funciones policiales. (Art. 4) | Ningún órgano u organismo de inteligencia podrá: 1- Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, ni cumplir funciones policiales o de investigación judicial o criminal. 2- Obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, por el solo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas, u opinión política, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción. 3- Influir de cualquier modo en la situación institucional, política, militar, policial, social y económica del país, en su política exterior, en la vida interna de los partidos políticos legalmente constituidos, en la opinión pública, en personas, en medios de difusión o en asociaciones o agrupaciones legales de cualquier tipo. 4- Revelar o divulgar cualquier tipo de información adquirida en ejercicio de sus funciones relativa a cualquier habitante o a personas jurídicas, ya sean públicas o privadas, salvo que mediare orden o dispensa judicial. (Art. 4) |
Se puede observar que las limitaciones y prohibiciones son similares, sin embargo, en la ley de la Provincia no se hace mención a la prohibición de influir en la situación institucional, política y otras. Esto puede responder a que su fin es producir conocimiento para la aplicación de políticas en materia de seguridad pública, ciudadana y democrática, por lo que se podría haber tomado como una contradicción un articulo que señale esta circunstancia. No obstante, se debería haber agregado una referencia con correcta limitación y redacción.
Respecto a la revelación o divulgación de la información obtenida no hay una prohibición expresa, sino que debemos remitirnos a los Art. 22 y 23 de la Ley, que indican:
ARTÍCULO 22.- Protección de datos personales. Los organismos del Sistema de Producción y Gestión de Información para la Prevención del Delito enmarcan sus actividades dentro de las prescripciones generales de la Ley Nacional 25.326 de Protección de los Datos Personales, su reglamentación y disposiciones o las que las reemplacen. El cumplimiento de estas disposiciones es materia de directivas y controles por parte del titular de cada organismo integrante del Sistema de Producción y Gestión de Información para la Prevención del Delito en el ámbito de su respectiva jurisdicción.
ARTÍCULO 23.- Confidencialidad. Los integrantes de los organismos del Sistema de Producción y Gestión de Información para la Prevención del Delito, los miembros de la Comisión Bicameral de Control y Seguimiento, las autoridades judiciales, funcionarios y personas que por su función o en forma circunstancial accedan al conocimiento de la información mencionada en los artículos precedentes deben guardar el más estricto secreto y confidencialidad, aún cuando se produzca el cese de las funciones en virtud de las cuales se accedió al conocimiento de la información clasificada.”
Esto implica que la obligación de confidencialidad de la información no se desprende directamente de la norma provincial sino de la aplicación de la Ley 25.326.
Interceptación y captación
| Ley Santa Fe | Ley Nacional |
| Cuando en el desarrollo de las actividades de producción y gestión de información para la prevención del delito sea necesario realizar interceptaciones o captaciones de comunicaciones privadas, seguimientos fotográficos, filmográficos, y espionaje acústico, la autoridad competente deberá solicitar la pertinente autorización judicial, de acuerdo con la normativa vigente. (Art. 7) | Cuando en el desarrollo de las actividades de inteligencia o contrainteligencia sea necesario realizar interceptaciones o captaciones de comunicaciones privadas de cualquier tipo, la Secretaría de Inteligencia deberá solicitar la pertinente autorización judicial. Tal autorización deberá formularse por escrito y estar fundada indicando con precisión el o los números telefónicos o direcciones electrónicas o de cualquier otro medio, cuyas comunicaciones se pretenda interceptar o captar. (Art. 18) |
En este punto ambas leyes señalan la necesidad de autorización judicial, sin embargo la Ley 14.246 amplia la necesidad de dicha autorización al seguimiento de una persona y el espionaje acustico, figuras no contempladas en la Ley 25.520.
Posteriormente ambas leyes establecen una clasificación de la información idéntica, divida en SECRETO, CONFIDENCIAL y PUBLICO, siendo el parámetro de la clasificación como el conocimiento de dicha información por parte de personas no autorizadas afectan a los intereses estatales.
El sistema de producción y gestión de información para la prevención del delito
En relación a los órganos que componen cada sistema, el Nacional ya fue descripto en esta columna con anterioridad4 por lo que en este punto solo nos abocaremos a enlistar los que componen el Sistema de la provincia de Santa Fe:
Son organismos del Sistema de Producción y Gestión de Información para la Prevención del Delito (Art. 9):
- la Subsecretaría de Inteligencia Criminal;
- la Dirección Provincial de Información Patrimonial;
- la Central de Inteligencia y Operaciones Especiales (COPE).
La Subsecretaría de Inteligencia Criminal, dependiente del Ministerio de Justicia y Seguridad, o el organismo que en el futuro lo reemplace, es la máxima autoridad del Sistema, y tiene por objeto la producción de conocimiento sobre fenómenos delictivos, destinado a orientar las políticas de seguridad pública y ciudadana en el ámbito específico de actuación del Ministerio, mediante la gestión y análisis de información.
La Dirección Provincial de Información Patrimonial, dependiente de la Subsecretaría de Inteligencia Criminal, o la que en un futuro la reemplace, tiene por objeto la producción y gestión de información sobre fenómenos económicos delictivos, destinada a orientar las políticas de seguridad para la prevención de las economías delictivas y el lavado de activos, mediante la gestión y análisis de información.
Por último, la Central de Inteligencia y Operaciones Especiales (CIOPE), dependiente de la Subsecretaría de Inteligencia Criminal, tiene por objeto la construcción y el diseño de información necesaria para la definición de decisiones estratégicas, pudiendo tener en un momento posterior una derivación investigativa.
En el marco de una investigación, podrán utilizar las técnicas especiales previstas en la Ley Nacional 27.319 o en la Ley 12.734 y modificatorias, con expresa autorización de la autoridad judicial que corresponda.
Asimismo, la CIOPE tiene competencia para desempeñar las funciones previstas en la presente en el ámbito penitenciario, e intervenir en materia de microtráfico de estupefacientes de conformidad con la Ley 14.239 de adhesión a la desfederilización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes.
En base a esta breve descripción podemos señalar que es un Sistema cerrado, al igual que el Nacional, que se compone de un órgano rector que es el que “produce conocimiento”, y dos brazos, uno operativo y otro informativo.
Que la Central sea un órgano con la capacidad de utilizar las técnicas especiales descriptas en las Ley 27.319, es coherente considerando que es la Ley para la Investigación, Prevención y Lucha de los delitos complejos. Al igual que su intervención en el ámbito penitenciario, una fuente considerable de datos e información.
Sin embargo, su actuación en materia de microtráfico debería ser visto, evaluado y considerado. ¿Que papel cumpliría? ¿la recopilación de datos para la producción de conocimiento? o ¿la intervención directa en casos específicos relacionados al escalón mas bajo de la cadena delictiva que implica el narcotráfico?
Del otro lado, la Dirección Provincial de Información Patrimonial indica que se dedicara al análisis de fenómenos económicos, por lo que se entiende que su objeto son eventos o cambios que afecten a la provincia, o alguna región o localidad de esta. No obstante, su denominación remite a algo más específico. Información Patrimonial es un concepto que rememora al patrimonio de una persona, sea esta física o jurídica, lo que sumado al hecho de que “podrá tener acceso a las bases de datos de los organismos centralizados, descentralizados, entes autárquicos, creados o a crearse dependientes del Poder Ejecutivo” (Art. 18), permite inferir que podría dedicarse a la producción de Inteligencia Financiera, como la UIF5
Por ello, es necesario un correcto control de las actividades del Sistema, lo que nos conduce al siguiente punto de análisis.
El control legislativo
Ya se ha remarcado en esta columna la importancia de los órganos de control sobre las actividades de inteligencia. La eficacia y eficiencia de estas actividades pocas veces son realmente apreciadas por el publico general, debido justamente a la condición de actividades “secretas” o “clasificadas”, sin embargo, los abusos en estas suelen derivar en escándalos políticos, judiciales e incluso mediáticos, con la particularidad de que se exponen mucho tiempo después de sucedido.
En el caso del Sistema de Inteligencia y Análisis para la Prevención del Delito, la Ley provincial señala la creación en el ámbito de la Legislatura Provincial, de la Comisión Bicameral de Control y Seguimiento del Sistema de Inteligencia Criminal.
Esta se debería encontrar conformada por 5 senadores y 5 diputados, quienes representarían a los distintos bloques en proporción.
Sin embargo, a la fecha, solo se encuentran designados los 5 senadores6, provenientes de los 3 partidos que conforman la Cámara.
La Cámara de Diputados ya integra 13 Comisiones Bicamerales, pero aún no nombro a los integrantes de la que nos ocupa, por lo que el ejercicio real de control aún no se ejecuta.
Otro punto destacable respecto al control del Sistema de Inteligencia santafesino son los fondos reservados. La Comisión tiene como finalidad fiscalizar que el funcionamiento del Sistema se ajuste estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, Constitución Provincial, los Tratados de Derechos Humanos suscriptos y los que se suscriban con posterioridad a la sanción de la ley, y a toda otra norma que establezca derechos y garantías, así como también a los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de producción y gestión de información para la prevención del delito.
Es decir, supervisan el funcionamiento y actividades del Sistema, pero no sus fondos, o por lo menos no explícitamente, como si se indica en la legislación nacional, “La Comisión Bicameral será competente para supervisar y controlar los «Gastos Reservados» que fueren asignados a los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional” (Art. 37).
Esto se debe a lo normado en el Art. 17 de la Ley provincial que establece:
“Fondos reservados. Administración. El presupuesto provincial prevé la asignación de fondos reservados al Ministerio de Justicia y Seguridad para afrontar los gastos operativos para el funcionamiento de la CIOPE que por su carácter reservado no pueden ser financiadas con gastos ordinarios.
Los fondos reservados serán administrados por el Ministerio de Justicia y Seguridad, conforme lo establecido por la Ley 14240 de gastos reservados.
La CIOPE tiene fondos reservados a disposición, pero debe solicitarlos al Ministerio, y este rinde los mismos acorde la Ley 14240, sancionada también en Diciembre de 2023, con las siguientes particularidades:
- Puede declarar los fondos reservados y posponer su rendición hasta UN año, prorrogable por otro año.
- La rendición se hace ante el Tribunal de Cuentas de la Pcia.
- El Tribunal de Cuentas, efectuado el control de los fondos, informara a la Comisión Bicameral de Seguimiento y Control del Uso de Fondos Reservados en el Estado Provincial, dicha circunstancia.
En este punto cabe destacar que la Comisión es creada por esta misma Ley, debe estar integrada por 3 senadores y 3 diputados y aun no se encuentra conformada. No hay senadores o diputados asignados a la misma, por lo que el control que compete a este órgano actualmente no se ejerce.
Conclusiones:
Como se ha señalado, más allá de los convenios existentes y el funcionamiento del SICRI, es valido e incluso necesario que las provincias ordenen sus “Sistemas de Inteligencia Criminal”.
En el caso de Santa Fe esta provincia es pionera y aparentemente con resultados satisfactorios:
Sin embargo, hay que remarcar que los organismos de control sobre este Sistema de Inteligencia Criminal aun están en desarrollo, además de divididos en dos Comisiones, lo que resulta preocupante, primero por el uso o abuso que se pueda llegar a hacer de este y segundo por la posibilidad de que sus resultados posteriormente sean pasibles de critica o incluso impugnación por no estar a derecho (Ley 14.240 y 14.246).
Referencias:
- El hermano menor del Sistema de Inteligencia Nacional. https://elanalista.com.ar/el-hermano-menor-del-sistema-de-inteligencia-nacional/
- Santa Fe aprobó una ley de inteligencia y será la primera provincia del país con un organismo de espías.
https://www.infobae.com/politica/2023/12/29/santa-fe-aprobo-una-ley-de-inteligencia-y- sera-la-primera-provincia-del-pais-con-un-organismo-de-espias/ - Ley Sistema de Inteligencia y Análisis para la Prevención del Delito https://www.santafe.gob.ar/boletinoficial/ver.php?seccion=2024/2024-01-054ley14246- 2023.html
- Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE) 2024 https://elanalista.com.ar/secretaria-de-inteligencia-de-estado-side-2024%EF%BF%BC/
- La UIF: El “Apéndice” del Sistema de Inteligencia Nacional https://elanalista.com.ar/la-uif-el-apendice-del-sistema-de-inteligencia-nacional/
- Comisión Bicameral de Control y Seguimiento del Sistema de Inteligencia Criminal (art. 27 de la Ley nº 14246)
https://www.senadosantafe.gob.ar/comisiones/control-seguimiento-sistema-inteligencia- criminal-art-27-ley-no-14246
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