El Decreto de Necesidad y Urgencia 941/2025 y la reconfiguración del sistema de inteligencia argentino: un análisis constitucional.
(*) Por Manuel S. Ochandio.
Resumen
Este trabajo aborda el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 941/2025, mediante el cual el Poder Ejecutivo argentino introduce modificaciones sustantivas a la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional. Desde una perspectiva constitucional y de derechos humanos, se examina la compatibilidad de dichas reformas con la Constitución Nacional, el bloque de constitucionalidad federal y los estándares jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El artículo sostiene que, más allá de los objetivos declarados de modernización y eficiencia, el DNU presentaría serios problemas al enfrentar el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad vinculados al uso del instrumento excepcional del decreto, la afectación material de materias vedadas —en particular el derecho procesal penal—, la ampliación de facultades operativas del personal de inteligencia y el debilitamiento de los mecanismos de control democrático.
A partir de un análisis tanto desde la perspectiva procesal constitucional como constitucional sustantiva y con el derecho comparado, se concluye que una reforma de esta magnitud debería ser abordada mediante ley formal del Congreso, garantizando un debate público amplio y respetuoso de los derechos fundamentales.
Palabras clave: inteligencia estatal; decretos de necesidad y urgencia; control constitucional; derechos fundamentales; seguridad y libertad.
I.- Introducción.
El sistema de inteligencia constituye, en todo Estado constitucional de derecho, una de las áreas más sensibles de la acción estatal. Su funcionamiento se sitúa en una tensión permanente entre la necesidad de garantizar tanto la defensa como la seguridad nacional, y la obligación de respetar los derechos y libertades fundamentales.
En la Argentina, esta tensión ha sido históricamente objeto de debate, particularmente a partir de la sanción de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, que buscó establecer límites claros a la inteligencia interna y reforzar los mecanismos de control democrático. El DNU 941/2025 se inscribe en este contexto, proponiendo una reestructuración amplia del sistema de inteligencia bajo el argumento de la urgencia y la necesidad de adaptación a nuevas amenazas estratégicas. El objetivo de este artículo es analizar el contenido del decreto, identificar sus principales impactos jurídico-institucionales y evaluar su constitucionalidad a la luz de la Constitución Nacional y del bloque de constitucionalidad federal.
II.- Marco normativo.
II.1.- La Ley 25.520 y el modelo argentino de inteligencia.
La Ley 25.520 estableció un sistema de inteligencia basado en tres pilares: (a) la prohibición de la inteligencia interna sobre personas por razones ideológicas o políticas; (b) la diferenciación funcional entre inteligencia, seguridad y persecución penal; y (c) la existencia de controles parlamentarios y judiciales. Este diseño respondió tanto a la experiencia histórica argentina como a estándares internacionales en materia de derechos humanos.
II.2.- El bloque de constitucionalidad y la inteligencia estatal.
El análisis constitucional del sistema de inteligencia no puede limitarse al texto de la Constitución Nacional. El artículo 75 inciso 22 incorpora instrumentos internacionales de derechos humanos que resultan directamente aplicables, entre ellos la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La jurisprudencia interamericana ha desarrollado estándares exigentes respecto de la legalidad, necesidad y proporcionalidad de las actividades de vigilancia e inteligencia.
II.2.1.- El estándar interamericano de control de la vigilancia y la inteligencia estatal.
La Corte Interamericana ha sostenido de manera consistente que las actividades de vigilancia, interceptación de comunicaciones e inteligencia estatal constituyen injerencias en la vida privada y en otros derechos fundamentales, aun cuando se invoquen razones de seguridad nacional u orden público.
En el caso Escher y otros vs. Brasil (2009), el tribunal estableció que toda actividad de vigilancia debe cumplir con un conjunto de requisitos acumulativos: (a) legalidad estricta, entendida como previsión en una ley formal, clara y precisa que delimite autoridades competentes, supuestos habilitantes, procedimientos y límites temporales; (b) finalidad legítima, vinculada de manera concreta con la protección de bienes jurídicos relevantes; (c) necesidad, en el sentido de que la medida resulte indispensable para alcanzar el objetivo propuesto; y (d) proporcionalidad, de modo que el beneficio estatal obtenido justifique el grado de afectación del derecho involucrado. Asimismo, la Corte subrayó que estas actividades deben estar sujetas a controles judiciales efectivos, ya sea de manera previa o posterior, y a mecanismos de rendición de cuentas.
Este estándar fue reforzado en Tristán Donoso vs. Panamá (2009), donde el tribunal afirmó que la protección de la vida privada comprende las comunicaciones y que toda injerencia estatal en ese ámbito requiere una base legal adecuada y recursos judiciales efectivos. La Corte enfatizó que la denominación de la actividad estatal resulta irrelevante desde la perspectiva convencional: si existe una afectación de derechos, corresponde aplicar plenamente las garantías de la Convención. Por su parte, en Ivcher Bronstein vs. Perú (2001), la Corte abordó el uso de aparatos estatales —incluidos servicios de inteligencia— para vigilar, presionar o neutralizar voces críticas. Allí se estableció que la utilización de la inteligencia estatal con fines políticos o para afectar la libertad de expresión y el pluralismo democrático es incompatible con la Convención Americana.
Esta doctrina resulta particularmente relevante frente a regulaciones amplias o indeterminadas que puedan habilitar prácticas de inteligencia interna sobre actividades lícitas. De manera complementaria, en casos como Herrera Ulloa vs. Costa Rica (2004), la Corte ha advertido sobre el efecto inhibidor (chilling effect) que determinadas acciones estatales pueden producir sobre la libertad de expresión. Trasladado al ámbito de la inteligencia, este razonamiento implica que la mera existencia de esquemas de vigilancia extensivos o poco transparentes puede desalentar el ejercicio de derechos políticos y comunicacionales, aun en ausencia de sanciones formales.
En conjunto, esta línea jurisprudencial permite identificar un verdadero “test interamericano” aplicable a las actividades de inteligencia estatal, conforme al cual dichas prácticas solo resultan compatibles con la Convención Americana cuando se encuentran previstas por ley formal, persiguen una finalidad legítima, son necesarias y proporcionales en una sociedad democrática, están sometidas a control judicial efectivo y no se utilizan para vigilar o sancionar el ejercicio de derechos fundamentales. Este estándar constituye un parámetro ineludible para evaluar la validez constitucional y convencional de las reformas introducidas por el DNU 941/2025.
III.- Principales modificaciones introducidas por el DNU 941/2025.
III.1.- La presunción general de encubrimiento.
El decreto introduce una regla según la cual todas las actividades de inteligencia revisten carácter encubierto. Esta disposición altera el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno, transformando el secreto en regla y no en excepción. Desde una perspectiva constitucional, ello plantea un serio problema en términos de control democrático y acceso a la información pública.
III.2.- Ampliación conceptual de la inteligencia y la contrainteligencia.
El DNU redefine los conceptos de inteligencia y contrainteligencia, incorporando nociones amplias como la “influencia”, “injerencia” o “interferencia” en los procesos decisorios. La indeterminación semántica de estos conceptos habilita interpretaciones expansivas que podrían justificar actividades de inteligencia sobre conductas lícitas protegidas por la Constitución.
III.3.- Creación de comunidades de inteligencia y flujos masivos de información.
La creación de la Comunidad de Inteligencia Territorial Nacional (CITN) y de la Comunidad de Inteligencia Federal Nacional (CIFN) supone un esquema de intercambio masivo de información entre organismos estatales, muchos de ellos poseedores de datos personales sensibles. Si bien el decreto incorpora cláusulas de resguardo, el diseño institucional presenta riesgos significativos en relación con el derecho a la privacidad y la protección de datos personales.
III.4.- Facultades operativas y aprehensión de personas.
Uno de los aspectos más controvertidos del decreto es la habilitación al personal de inteligencia para repeler agresiones y aprehender personas en determinados supuestos. Esta disposición implica una superposición funcional entre inteligencia y funciones policiales, y produce una modificación material del régimen de coerción personal previsto en el Código Procesal Penal de la Nación.
IV.- El DNU 941/2025 y los límites constitucionales de los decretos de necesidad y urgencia.
IV.1.- El presupuesto habilitante del artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional.
La Constitución admite el dictado de DNU únicamente ante circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir el trámite legislativo ordinario. La mera invocación de urgencia o conveniencia no resulta suficiente. En el caso del DNU 941/2025, la fundamentación ofrecida por el Poder Ejecutivo plantea dudas razonables acerca de la efectiva imposibilidad de intervención del Congreso.
IV.2.- Materias vedadas y afectación del derecho procesal penal. El artículo 99 inciso 3 prohíbe expresamente el dictado de DNU en materia penal y procesal penal. Si bien el decreto no modifica formalmente el Código Penal ni el Código Procesal Penal, la habilitación de aprehensiones por parte del personal de inteligencia configura una afectación material de dichas materias, lo que abre un fuerte cuestionamiento de constitucionalidad.
V.- Impacto sobre derechos fundamentales.
V.1.- Libertad personal y debido proceso.
La posibilidad de aprehensión por agentes de inteligencia tensiona directamente las garantías del artículo 18 de la Constitución Nacional y los estándares internacionales sobre libertad personal. La ausencia de reglas claras de control judicial inmediato y de responsabilidades funcionales agrava este problema.
V.2.- Privacidad, intimidad y protección de datos personales.
El sistema de intercambio de información previsto por el decreto incrementa el riesgo de afectación del derecho a la privacidad y del habeas data. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Corte Interamericana, cualquier injerencia estatal en la vida privada debe estar prevista por ley formal, perseguir una finalidad legítima y ser estrictamente necesaria y proporcional.
V.3.- Libertad de expresión y participación política.
La amplitud de las categorías de inteligencia y contrainteligencia puede generar un efecto inhibidor sobre el ejercicio de derechos políticos y de la libertad de expresión, especialmente en contextos de protesta social o disenso político.
VI.- Derecho comparado: modelos de control constitucional de la inteligencia estatal.
El análisis comparado permite contextualizar las reformas introducidas por el DNU 941/2025 dentro de un marco más amplio de experiencias constitucionales que enfrentan tensiones similares entre seguridad y libertad. Lejos de ser un fenómeno exclusivamente argentino, la expansión de las facultades de inteligencia ha sido objeto de debate y control en diversas democracias constitucionales.
VI.1.- Alemania: el principio de proporcionalidad y el control judicial reforzado.
En el ordenamiento alemán, la actividad de inteligencia se encuentra sujeta a estrictos límites constitucionales derivados de la Ley Fundamental de Bonn (Grundgesetz), en particular del derecho general de la personalidad y del principio de proporcionalidad. El Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) ha sostenido de manera reiterada que las actividades de vigilancia e inteligencia solo son compatibles con la Constitución cuando cumplen con los requisitos de legalidad estricta, finalidad determinada, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
Un rasgo distintivo del modelo alemán es la exigencia de leyes formales detalladas que regulen con precisión las facultades de los servicios de inteligencia, así como la intervención de órganos de control independientes y, en muchos casos, de autorización judicial previa. La experiencia alemana demuestra que incluso frente a amenazas graves a la seguridad nacional, la expansión de la inteligencia no puede realizarse mediante normas generales o indeterminadas ni sin controles efectivos.
VI.2.- España: inteligencia, reserva de ley y control parlamentario.
En España, el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) se encuentra regulado por la Ley Orgánica 11/2002 y sometido a un régimen de control específico. La Constitución española exige reserva de ley orgánica para la regulación de derechos fundamentales, lo que ha llevado a que las facultades de inteligencia que puedan afectar la intimidad, el secreto de las comunicaciones o la libertad personal deban estar previstas de manera expresa y detallada por el legislador. Asimismo, el modelo español combina control judicial previo —especialmente en materia de intervenciones que afectan derechos fundamentales— con un control parlamentario a través de una comisión específica. Este esquema refuerza la idea de que la inteligencia estatal, aun cuando opere en un ámbito de secreto, no puede sustraerse al control democrático.
VI.3.- Estados Unidos: seguridad nacional, separación de poderes y judicialización.
El sistema estadounidense ofrece un modelo diferente, marcado por una fuerte judicialización posterior a los atentados del 11 de septiembre de 2001. La actividad de inteligencia y vigilancia se encuentra regulada por leyes federales como la Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA), que creó tribunales especializados para autorizar determinadas actividades de inteligencia. Si bien el Ejecutivo estadounidense cuenta con amplias facultades en materia de seguridad nacional, la experiencia norteamericana muestra que los excesos en la vigilancia han dado lugar a intensos debates constitucionales y a reformas legislativas orientadas a reforzar la transparencia y los controles, especialmente a partir de las revelaciones sobre programas de vigilancia masiva.
VI.4.- Enseñanzas para el caso argentino.
Del análisis comparado surgen algunas conclusiones relevantes para el caso argentino. En primer lugar, las democracias constitucionales consolidadas tienden a exigir una regulación legal detallada y precisa de las actividades de inteligencia, reservando un papel central al legislador.
En segundo lugar, los sistemas comparados refuerzan el control judicial y parlamentario como condición de legitimidad de la inteligencia estatal.
Finalmente, ninguno de los modelos analizados habilita la expansión significativa de facultades de coerción personal mediante instrumentos normativos excepcionales equivalentes a los decretos de necesidad y urgencia.
Estas experiencias comparadas refuerzan los cuestionamientos constitucionales que suscita el DNU 941/2025 y sugieren que una reforma de esta magnitud debería ser abordada a través de un debate legislativo amplio, informado y plural.
VII.- Conclusiones.
El DNU 941/2025 representa una reconfiguración profunda del sistema de inteligencia argentino. Más allá de los objetivos declarados de modernización y eficiencia, el análisis constitucional revela serios riesgos de inconstitucionalidad. En particular, la utilización del instrumento del DNU para regular materias sensibles, la afectación material del derecho procesal penal, la ampliación de facultades operativas del personal de inteligencia y el debilitamiento de los controles democráticos colocan al decreto en una zona de alta vulnerabilidad constitucional.
Desde una perspectiva republicana y de derechos humanos, cualquier reforma del sistema de inteligencia debería realizarse mediante ley formal del Congreso, con un debate amplio y transparente que permita equilibrar adecuadamente las exigencias de seguridad con la protección de las libertades fundamentales.
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(*) Abogado UNLP. Docente UNLP. Miembro del Consejo Académico de El Analista.