NUEVA HERRAMIENTA PARA FACILITAR EL COMERCIO INTERNACIONAL: el Operador Económico Autorizado (OEA)

Autor: Santiago Juan Geymonat. Magíster en Asuntos Marítimos – Licenciado en Seguridad Marítima.

Desde hace unos años la aparición de esta nueva figura ha cambiado, indudablemente, el paradigma del comercio mundial, ha permitido generar vínculos entre países en pos de una cadena logística más segura ante los flagelos transnacionales actuales, el desafío será adaptarse a los cambios y no quedar excluídos.

A fin de adentrarnos en la temática podemos definir preliminarmente a la figura del Operador Económico Autorizado (OEA) como una parte involucrada en el movimiento internacional de mercancías, cualquiera sea la función que haya asumido, incluso en nombre de una Administración de Aduanas Nacional, la cual observa en todo momento las normas de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), o normas equivalentes, sobre la seguridad de la cadena logística.

Pero ¿de dónde surgió este concepto? Considero que debemos iniciar el presente identificando las particularidades que tiene esta nueva figura que se incorpora al complejo escenario del comercio internacional. Para ello resulta necesario remontarnos al lamentablemente recordado mes de septiembre del año 2001, donde a partir del atentado perpetrado a las Torres Gemelas, los Estados Unidos de Norteamérica comenzaron a promover una serie de nuevas medidas de seguridad a nivel mundial en diferentes ámbitos.

En búsqueda de mejorar los sistemas de seguridad se fueron abordando, prácticamente, al unísono diversas medidas que involucraron directamente al comercio internacional. Como sabemos, aproximadamente el 90% del mismo se lleva a cabo mediante el transporte marítimo, es por ello que en pos de elevar estándares de seguridad y continuar la cadena logística es que se promovió en tiempo récord la adopción del Código Internacional de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP) dentro del seno de la Organización Marítima Internacional (OMI). (Organización Marítima Internacional (OMI), 2023).

El mismo se sustentó en la suposición de un próximo atentado el cual sería perpetuado a bordo de un buque mercante, lo que derivó en que se implementaron medidas de carácter obligatorias para los buques que operan en diferentes puertos del mundo asegurando la interfaz buque-puerto, instaurando nuevas medidas de control al personal que trabaja en ambos sectores y estandarización a los puertos a fin de cerciorarse la verificación de quienes abordan los navíos, así también como también la mercadería que ingresa. Este código fue el primero en el ámbito de la OMI que consideró medidas para la parte de “tierra”, puesto que también prevé obligaciones para las terminales portuarias con el mismo objetivo de promover la seguridad. (Prefectura Naval Argentina, 2023)

A su vez, en lo que respecta la logística propia de las mercaderías el gigante norteamericano dio lugar al nacimiento de medidas de seguridad destinadas al minucioso control de la cadena en términos generales creándose así, en noviembre del mismo año, el programa “Customs Trade Partnership Against Terrorism” (CTPAT) (U.S. Customs and Border Protection, 2023)

¿De qué se trata este programa, cómo funciona y qué beneficios trae aparejado?

Básicamente el CTPAT es un programa que busca asegurar el intercambio industrial a nivel mundial contra la intervención del terrorismo, manteniendo saludable la economía local y las de los países vecinos. Mediante el programa se desarrollan e implementan medidas en pos de la seguridad sin que ello dificulte u obstaculice el comercio, lo cual claramente resulta una tarea titánica de concretar. (Supply Chain Security International, Inc., 2022).

El programa tiene carácter de voluntario destinado a los sectores público y privados que conforman la gran cadena internacional de suministro, con el propósito de estrechar los vínculos entre los que se vuelvan parte, confiando en que mediante las alianzas se incrementará la seguridad de las cargas. Claramente está destinado a empresas que cumplen funciones como importadores, consolidadores, manufactureros, transportistas y agentes/despachantes de aduanas y que operan, en mayor o menor medida, con los Estados Unidos.

En la actualidad el programa CTPAT cuenta con más de 11.400 socios certificados que cubre una amplia gama de actores del comercio internacional, entre los que se encuentran importadores y exportadores locales, transportistas terrestres que unen el país con sus vecinos (Canadá y México), operadores marítimos y portuarios locales, manufactureros en los vecinos países, transportistas marítimos, agentes marítimos, despachantes de aduana, entre otros. En total, los socios certificados responden a un 52% del volumen total que se importa al país.

A través de un convenio marco estas entidades se convierten en socios permitiendo sumar un control extra en la cadena logística, identificar eslabones en los que la seguridad podría ser vulnerable, implementar medidas específicas de seguridad y observar buenas prácticas. Para lograr ello, los postulantes deben de cumplir con una serie de requisitos establecidos, demostrando los planes de seguridad en cada instancia de la cadena, así como también todos los antecedentes de operaciones previas y vínculos comerciales. Cuando una mercadería pretende ingresar a los límites geográficos de los Estados Unidos, la Aduana de ese país interviene asignándole un índice de riesgo a cada embarque, el mismo se logra al combinar una serie de factores como ser el origen del envío, el tipo de producto, el operador, transportista, entre otros. El ser parte del CTPAT le permitirá a los intervinientes contar con una reducción en ese índice, lo cual no quiere significar que en todos los casos NO sea verificada la mercadería, sino que puede ser pasible de verificación, pero obtendrá allí otros beneficios, como exenciones de ciertos exámenes, tiempos más cortos de espera, acceso a información del programa, participación en programas de cooperación técnica, hasta en determinados casos se le puede asignar un especialista en seguridad a la empresa para colaborar y asesorar sobre la operación, entre otros beneficios.

Respuesta Internacional

Ante este “embate” por parte de los Estados Unidos en materia de seguridad para con la cadena logística, el efecto “multiplicador” no demoró en aparecer en otras latitudes y así se dio origen a otros programas similares como:

• Accreditation of Operators and the Supply Chain Security (StairSec®) en el Reino de Suecia (Swedish Custom, 2003)
• Partner in Protection (PIP) en Canadá (Canada Border Service Agency, 2023)
• Secure Exports Scheme (SES) en Nueva Zelanda (New Zealand Custom Service, 2023)

En virtud de las circunstancias, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) actuó de manera proactiva ante un eventual riesgo de que la proliferación de estos programas represente un freno a la facilitación del comercio internacional por la que tanto se vela. Así es como en junio del año 2005 redactó el denominado “Marco Normativo SAFE” (Framework for Secure Trade) representando un “Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global”, brindando así un sustento “estándar” a la figura del OEA (Organización Mundial de Aduanas (OMA), 2010).

El programa se fundamenta en 3 pilares claves de coordinación, que básicamente son las modalidades que pueden adoptarse para su implementación, a saber:

• Asociación Aduana – Aduana
• Asociación Aduana – Empresa
• Coordinación entre Aduanas y otros organismos del Gobierno

Particularmente el vínculo Aduana – Empresa es que el busca involucrar al privado en materia de control de la seguridad en la cadena logística, convirtiéndolo así en un elemento importantísimo para el sector público, basado ello en la confianza de cumplimiento del marco normativo vigente, logrando a cambio beneficios que agilizan y facilitaciones sus operaciones de comercio internacional sin que ello devenga en incumplimientos comerciales o inobservancias al principio de “no discriminación”.

Según propias palabras del entonces Secretario General de la OMA, a medida que avanzaba la elaboración del Marco Normativo SAFE, la comunidad internacional reconoció cada vez más la importancia de los controles sobre las exportaciones, vale recordar que hasta el momento el principal control era dirigido a las importaciones.

Se puede concluir en que estamos ante la presencia de un instrumento dinámico, que establece un equilibrio entre facilitación y control, garantizando, además, la seguridad de la cadena logística internacional. Este instrumento único constituye una referencia para las aduanas y los operadores económicos, mientras que la OMA vela para que siga desempeñando un papel fundamental a fin de poder satisfacer tanto las necesidades de la aduana como del comercio internacional. (Kunio Mikuriya, 2012).

Nivel de implementación actual

Actualmente el mundo cuenta con un total de 82 diferentes programas OEA operativos, mientras que otros 7 se encuentran en desarrollo, claro que la mayoría de los mismos tienen su ámbito de aplicación en el continente europeo, representando prácticamente un 53% del total, seguido por América y el Caribe con un 16% y Asia con un 15%. Vale destacar que el elevado porcentual de América se da particularmente por la fuerte influencia que tuvo desde el inicio del concepto los Estados Unidos y, por consiguiente, sus vecinos. (World Custom Organization (WCO), 2023).

Programas OEA (operativos y en desarrollo)

Programas OEA operativos por región

Situación en América Latina

Ya en el año 2008 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) elaboró un informe mediante el cual daba cuenta del auge que estaban teniendo estos programas, particularmente el promovido por lo Estados Unidos, así como también analizando los costos que podrían tener tanto la implementación como el mantenimiento de los mismos. Entonces estimaba que los costos de implementación de medidas que permita a una empresa formar parte del programa rondaban los 180 mil dólares anuales, mientras que los de mantenimiento ascendían a una suma cercana a los 120 mil dólares mensuales.

Estos datos sustentaban en la imperiosa necesidad que tendría la región de adoptar medidas similares que permitan de alguna manera evitar quedar por fuera del mercado norteamericano, máxime teniendo en cuenta que el intercambio con ese país se encontraba en franca expansión y, por otro lado, consideraba que esa “voluntariedad” que presentaban los programas para que las empresas o actores se unan al mismo se vuelva “obligatoria” en el futuro cercano.

Ante ello, consideraba imprescindible trabajar de manera mancomunada en la región a fin de actuar analizando los riesgos identificados, así como también los beneficios que generarían dichos programas y diseñar un sistema latinoamericano interconectado. No obstante, reconoce que ello ha sido siempre una tarea sumamente ardua, ya que los puntos en los que los Estados debían coincidir resultaban muchas veces trabajosos.

A ello se suma que, utilizando el framework de OMA como base, cada país establece el programa de acuerdo a sus propios criterios y necesidades, debido a la flexibilidad que el AEO ofrece, pero a la vez, los programas nacionales se convierten automáticamente en una fuerte base de negociación para el reconocimiento mutuo que tantos beneficios promete a la región, ya fuese respecto a la inocuidad de los alimentos que consume su población, como a las ventanas de oportunidades en el comercio extrarregional. (Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) , 2008).

Ante ello, algunos de los países de la región adoptaron las medidas OEA en sus territorios y comenzaron a implementarlas, el primero de ellos en hacerlo de manera satisfactoria fue Colombia, en el año 2011, seguido por Perú en el 2012, Chile más cercano a la fecha en 2019. Así es como han logrado que un gran número de empresas cuenten actualmente con certificación OEA donde en Brasil lidera sumando un total de 655, en el caso de Colombia 381, Perú 280 y Bolivia 90. (Compendio de AEO, 2023).

Respuesta a nivel nacional

Planteada la situación internacional y sus diferentes métodos de implementación, así como la respuesta del organismo internacional, pasando también a la preocupación regional, es momento de analizar la situación respecto al tema en nuestro país.

Como respuesta, la Administración Federal de Ingresos Públicos promulgó la Resolución General 5107/2021 AFIP a través de la cual establece los lineamientos básicos para acceder a los beneficios del programa OEA en nuestro país, estableciendo que los operadores interesados solo deben cumplir con los requisitos y procedimientos establecidos mediante la misma. (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2023)

El programa, actualmente, contempla como pasibles de ser incorporados a los importadores o exportadores, despachantes de aduana, agentes de transporte aduanero y transportistas automotores, en tanto que el restante espectro de privados se irá incorporando en el tiempo.

Al momento se ha dispuesto 3 categorías que van sumando complejidad en lo que respecta a cumplimiento de normas y seguridad. Las mismas son:

• OEA Cumplimiento           Requisitos fiscales y comerciales
• OEA Simplificación           Demostrar solvencia financiera
• OEA Seguridad                 Demostrar seguridad

Finalmente es importante destacar que al momento la AFIP ha firmado una serie de acuerdos de reconocimientos mutuos (otra de las herramientas que destacamos al inicio) con la intención de evitar la duplicación de los controles en materia de seguridad, y así permitir lograr una mayor facilitación y control de las mercaderías que circulan en la cadena logística internacional. Entre ellos se destacan:

• Acuerdo firmado con Uruguay – El 7 de noviembre de 2019
• Acuerdo firmado con el Mercosur (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay) – El 3 de noviembre de 2019. Aplicación de beneficios
• Y un acuerdo de índole Regional (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) – El 19 de Mayo de 2022. Aplicación de beneficios

Claramente la situación nacional denota ser mucho más reciente que la de los vecinos de la región, de hecho, para ejemplificar y, a modo de cierre, podemos citar que en noviembre de 2022 se otorgó la primera certificación OEA Seguridad a una empresa y fue el caso de Bayer, la cual, previamente, había logrado acordar lo propio en Perú, Brasil y Colombia. Así la empresa mantiene el firme compromiso de crear un corredor seguro a nivel regional aprovechando los acuerdos de reconocimiento firmados. (TradeNews, 2022).

Conclusión

La implementación de medidas extras sobre la cadena logística en pos de una mayor seguridad han resultado ser una excelente propuesta por parte del gigante norteamericano, aunque en principio tuvo como objeto prevenir posibles nuevos ataques terroristas, a largo plazo determinó una serie de normas que devienen en mayores y mejores controles para el comercio internacional.

La respuesta de la OMA es considerada como acertada, aunque algo tardía, y supo direccionar esas medidas hacia un beneficio macro mundial sobre los controles de las operaciones y atribuirles gradualmente un mayor compromiso a las empresas que forman parte del mercado mundial. Claro que para ello se debió contar con el visto bueno de los países a fin de negociar una serie de beneficios que fueron rubricando en el ámbito de actuación nacional teniendo como base el marco normativo SAFE.

A nivel nacional considero que hemos demorado demasiado en adoptar los pormenores del programa que, como vimos en el articulado, se lograron poner en vigor en la región hace más de una década, con excelentes resultados. Asimismo, el Mercosur aparecería como una herramienta aún más beneficiosa puesto que, como indica CEPAL en su informe, se debería conjugar las medidas y actuar como región ante cuestiones de comercio y seguridad facilitando el mismo.

Como cierre me gustaría destacar los grandes beneficios que generaría una correcta implementación del programa en nuestro país, puesto que permite involucrar a los privados como agentes de control, donde ese control no solo pasa a ser destinado a las importaciones, sino que también a las exportaciones, de misma manera que mediante los acuerdos se puede obtener ese tratamiento recíproco.

Es un programa que, correcta implementación mediante, favorece tanto al sector público como al privado, facilitando la principal fuente de ingresos de divisas de nuestro país como lo es el comercio exterior.

BIBLIOGRAFÍA

• Administración Federal de Ingresos Públicos. (2023). Operador Económico Autorizado. Obtenido de https://www.afip.gob.ar/oea/aspectos-generales/categorias.asp
• Canada Border Service Agency. (2023). Partners in Protection. Obtenido de https://www.cbsa-asfc.gc.ca/security-securite/pip-pep/menu-eng.html
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) . (2008). C-TPAT Y AEO: LAS NUEVAS VÍAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL.
• Compendio de AEO. (2023). World Customs Organization.
• Kunio Mikuriya. (2012). Marco Normativo SAFE de la OMA.
• New Zealand Custom Service. (2023). Secure Exports Scheme. Obtenido de https://www.customs.govt.nz/business/export/secure-exports-scheme/
• Organización Marítima Internacional (OMI). (2023). El Código PBIP y el capítulo XI -2 del Convenio SOLAS. Obtenido de https://www.imo.org/es/OurWork/Security/Paginas/SOLAS-XI-2%20ISPS%20Code.aspx
• Organización Mundial de Aduanas (OMA). (2010). Directrices de la OMA sobre la recuperación del comercio.
• Prefectura Naval Argentina. (2023). Código PBIP. Obtenido de https://www.argentina.gob.ar/prefecturanaval/proteccionmaritima/codigo-pbip
• Supply Chain Security International, Inc. (2022). U.S. Customs Trade Partnership Against Terrorism (CTPAT). Obtenido de https://c-tpat.com/introduction/
• Swedish Custom. (2003). White Paper on Accreditation of Operators and the Supply Chain Security (StairSec®).
• TradeNews. (Noviembre de 2022). Bayer, la primera empresa en Argentina en obtener la certificación OEA en Seguridad. Obtenido de https://tradenews.com.ar/bayer-la-primera-empresa-en-argentina-en-obtener-la-certificacion-oea-en-seguridad/

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